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本文目录一览：

• 1、权威解读 | 韩志峰：充分认识基础设施REITs的重要意义
• 2、如何创新新型城镇化投融资机制
• 3、如何推进城市基础设施建设投融资体制改革
• 4、融资平台公司创新融资方式有哪些
• 5、关于城市基础设施投融资方面，有什么成熟的经济学理论？
• 6、如何创新融资手段

权威解读 | 韩志峰：充分认识基础设施REITs的重要意义

本文作者：国家发改委投资司副司长 韩志峰

根据有关发言整理，未经本人审阅

不动产投资信托基金（REITs）这一概念进入中国已有很多年，但对很多人来说，还是个新事物。

2020年4月基础设施REITs试点文件发布以来，相关政策受到广泛关注，试点工作也在积极开展。我们了解到，由于基础设施REITs的“新”，有些市场机构和投资人等对它的理解还不够深刻、准确，一定程度上不利于这项工作的顺利推进。

基础设施REITs是盘活存量资产、促进投资良性循环的一项重要举措。要建设好、发展好基础设施REITs市场，必须要全面、客观、准确地认识基础设施REITs的重要意义。

第一，有利于为基础设施项目提供有效的权益 型 融资工具

“融资难、融资贵”是实体经济面临的一个普遍性问题，具体到基础设施领域，最难的是资本金的筹措。总体上看，基础设施项目投资规模比较大、回报相对低，对资本金需求非常大。而我国长期以来形成的融资结构是以间接融资为主、直接融资为辅，直接融资只占社融总量的百分之十几，而且直接融资还包括了相当大的一部分债券融资，债券融资实际上也是一种债务性融资，真正的股权融资在我国的社融总量中占比非常低。这样，一方面基础设施项目需要大量权益性资金充当资本金，另一方面又面临着权益性融资只占百分之个位数的融资结构。这为基础设施项目资本金的筹措造成了比较大的难题。

此前，各方也曾尝试通过多种方式来解决资本金筹措问题。但随着资管新规的推行，市场上一度风靡的“明股实债”等方式已经无法操作。今年以来受疫情影响，很多地方财政压力较大、企业效益欠佳，基础设施项目资本金筹措更加困难。而REITs恰恰是一种权益型融资工具，目前国际上90%以上的REITs基金都是权益型，我们这次推行基础设施REITs试点更是明确要求要坚持权益型特征。因此，REITs是一种权益型融资工具，是把存量的基础设施资产盘活，有助于解决基础设施项目资本金筹措这一难题。

经过长期投资建设，我国已在交通能源、生态环保、农林水利、教育卫生、城市建设、仓储物流等基础设施领域形成了大量优质资产，这其中很多项目是适合做REITs的。做REITs的关键在于底层资产成熟、有稳定现金流，很多基础设施项目完全符合这一要求。比如污水垃圾处理项目，供水、供热、供气等市政基础设施，以及高速公路等交通设施。再比如高铁，过去大家总认为高铁是不盈利的，效益不好，但实际上这几年情况发生了很大变化，最有名的京沪高铁已经上市了，其他经济发达、人口密集地区的高铁项目运营也是非常好的。很多基础设施还具有另外一大特点——天然的垄断性，比如供水、供热、供气基础设施，对他们的需求都是刚性的，其收益比很多商业地产项目更稳定，更适合发REITs。商业地产项目，无论是写字楼还是商场，都面临比较大的市场风险，随着当地经济发展形势的变动、人口流动的变化、新型商业办公模式的兴起等，其收益能力存在更多的不确定性。所以，在底层资产的成熟度和现金流的稳定性方面，很多基础设施资产其实更具备发行REITs的条件。

所以，用优质的基础设施资产发行REITs产品，盘活存量，将回收资金作为资本金投入新的补短板项目建设，我们对这一模式要有充足的信心。随着试点文件的出台， 社会 各方对基础设施资产了解程度逐渐深入，现在很多人都认为基础设施领域能够进行REITs操作的相关资产体量是非常可观的。

第二，有利于提高基础设施企业再投资能力

以基础设施建设运营为主要业务的企业，目前都面临着一个共性问题：投资了大量项目，资产总量很大，资产负债率也很高，高负债率限制了企业再投资能力和进一步发展。而发行基础设施REITs，有利于基础设施企业解决这一问题。

一是增强企业再融资能力。 项目原始权益人通过发行REITs产品获得等价现金资产，无需提供差额补足、兜底或回购等增信措施，可帮助企业真正改善资产负债表，降低杠杆率，从而腾出融资空间，增强再融资能力。企业负债率的高低直接决定了其融资能力，负债率80%的企业，与负债率60%的企业，再融资能力肯定不一样。很多基础设施企业负债率非常高，其负债率已经接近甚至达到天花板了，再融资的空间已经非常有限。通过发行REITs，一方面可获取权益性资金，另一方面可降低杠杆，这就可以提高基础设施企业的再融资能力。

二是提高企业抗风险能力。 发行REITs，相当于未来收益的提前变现。对REITs的投资人而言，购买REITs产品是为了获得相对持续稳定的投资收益，而对基础设施项目的原持有人而言，发行REITs其实是在提前回收未来的现金流，能够在相当程度上防范未来的市场、运营等风险。发行REITs后，原始权益人将基础资产权属和收益转移至公募基金，对应的风险也相应转移至公募基金。原始权益人或其同一控制下的关联方虽被要求在锁定期内持有不低于20%的公募基金份额，但与发行REITs前相比，所持权益性份额占比明显降低，承担的风险也随之降低。同时，自持部分在锁定期后也可以公开转让，流动性明显增强，也有助于提高企业抗风险能力。

三是降低日常现金流压力。 现金流对企业非常重要，就和血液与身体的关系一样，如果一个人供血不足，他的身体一定要出问题。前些年很多企业参与PPP项目，一些企业就因为现金流紧张导致经营出了问题。这些企业通过PPP模式投资了许多基建项目，需要大量负债支持项目建设，进而面临很大的还本付息压力，一旦政策或市场出现变动，现金流过于紧张甚至资金链断裂，马上就会让企业面临生死存亡的关头。发行REITs可以降低负债，大大降低企业现金流的压力，防止企业出现流动性不足的问题，有利于企业长期稳定发展。

第三，有利于广泛吸引各类 社会 资本参与基础设施建设

一是增强民间资本参与积极性。 国家出台了许多文件，强调要取消相关门槛限制，让民营企业广泛参与基础设施建设。但在实践中，民营企业参与基础设施项目仍然面临着很多问题和困难。

一方面 ，基础设施项目前期工作复杂、办理手续多、涉及部门多，征地拆迁等工作难度也很大，民营企业往往是有心无力，推进起来困难较多，这无疑会限制民间资本参与基础设施建设的积极性和可能性。相比于投资新的项目，民营企业更适合通过基础设施REITs参与成熟的存量项目，既包括作为投资人参与投资公募基金，也包括作为运营管理方参与运营项目。这样就不需要承担十分复杂的项目建设前期工作，能够以更合适的方式在更确定的时点切入项目，获取更稳定的投资收益，大大降低了参与难度和投资风险。

另一方面 ，发行基础设施REITs是在基础设施领域打通“投资-运营-退出-再投资”的完整链条，形成投融资闭环。当前，参与基础设施投资的民营企业普遍缺乏通畅的投资退出渠道，导致很多企业高杠杆运作，再投资的意愿和能力不足。和创业板、科创板的推出促进了 社会 资本参与创业投资一样，基础设施REITs提供规范化、标准化的基础设施投资退出渠道，将大大增强基础设施资产的流动性和市场估值，这对民间投资而言吸引力将是非常大的。因此，基础设施REITs将有力增强民营企业投资基础设施的意愿和能力。

二是更好吸引保险、社保、理财资金以及公众资金等参与基础设施投资。 要吸引 社会 资金参与基础设施投资建设，除了要有欢迎的态度，更要有具体的方式方法和操作规则。如果相关问题得不到妥善解决，各类 社会 资金可能也有心无力，无法参与。

以保险资金为例。 保险资金的投资通常可分为股权投资和债权投资两种。保险资金非常谨慎，对风险的厌恶程度较高，固收类项目有较强增信措施，能够对其投资回收形成一定保障，故而保险资金参与的积极性较高；而如果让保险资金以股权方式投资新建项目，由于风险较高，保险资金对回报率的要求也相应较高，而基础设施项目的投资回报率很难满足保险资金对股权投资收益的要求，再加上流动性很低，确实对保险资金缺乏吸引力。而REITs的特点介于股票、债券之间，风险适中、回报较高、流动性好，是一种标准化的金融产品。发行REITs，就可以很好地解决保险资金参与基础设施投资的回报率和流动性问题，进而吸引更多保险资金进入基础设施领域。

再比如银行理财。 前些年可以通过资金池、期限错配、明股实债的方式进入基础设施投资领域，但在资管新规出来后，理财资金投资非标产品受到了极大限制，而发行REITs这类标准化产品，恰恰可以解决银行理财投资基础设施这一渠道问题，完全符合资管新规的要求。

再看公众投资者。 根据中国证监会发布的工作指引，基础设施REITs的一部分份额必须由公众投资者认购。由于许多基础设施投资项目规模大、回收周期长，投资门槛非常高，原来老百姓很难直接参与。而推出REITs这种产品，老百姓也可以像购买股票一样购买REITs份额，参与基础设施投资，分享投资收益，有利于促进广大人民群众共享改革发展成果，贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念。

第四，有利于提高基础设施运营管理效率

基础设施运营管理效率不高，运营管理方式比较粗放，是基础设施领域较为普遍的问题，但这也意味着未来提升空间比较大。基础设施REITs正是促进提升运营管理效率的重要手段之一。

从内在动力看， REITs通过公开募集投资人的资金来购买基础资产，并由基金管理人代为管理，这对基金管理人提出了比较高的要求。投资人的收益主要来源于基础设施资产，如何管理好基础设施资产，为投资人创造更高回报，是基金管理人需要着重考虑的问题。如果基金管理人管理的效率不高、回报较低，就会影响到投资人的信心，今后再发行同类产品是否还能得到市场的认可就存在很大的疑问。在这样的压力下，基金管理人若想获得良好的市场口碑，让基金能够长期可持续发展，就要千方百计地管理好基础设施资产，努力提升项目收益和资产价值，保障投资人的合理收益。

从外在压力看， 发行基础设施REITs相当于资产的IPO，信息披露必须规范完整、公开透明，投资人就会和同类资产进行比较，同样是污水处理厂、同样是高速公路，其他企业、其他同类型REITs产品为什么表现更好、回报更高？市场怎么看？基金管理人能否合理解释？投资人对REITs的认可程度就会反映到REITs价格上，哪些资产运营得更好，更能得到市场认可，一目了然。这样一来，就可以给基础设施的运营管理方形成更大的外部监督压力，有利于促使它们建立精细化、高效化的经营管理机制，提高运营管理效率。

第五，有利于落实中央一系列重要决策部署，补齐基础设施短板，推动国家重大战略实施

我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，今后相当长一段时期，基础设施仍有较大投资需求。 一是 2019年我国常住人口城镇化率为60.6%，与发达国家普遍超过80%相比，仍有不少差距，城镇化建设投资潜力较大。 二是 生态环保、 社会 民生、水利、能源等行业短板依旧突出，广大农村地区的基础设施依然落后，补短板领域投资需继续保持力度。 三是 京津冀、雄安新区、长江三角洲、粤港澳大湾区、长江经济带、海南等国家重大战略的实施，对基础设施建设提出了新的更高要求。 四是 部分已有基础设施出现设备老化、容量不足等问题，难以满足 社会 新兴需求、支撑经济转型升级等，有较大改造提升空间。这些都需要大量资金支持。在地方财政压力日益加大，一些企业效益不是很理想的情况下，筹措资金的难度更加凸显。如果能够运用好REITs这一工具，就能有效地支撑重大战略的实施。

2018年以来，《中共中央 国务院关于支持河北雄安新区全面深化改革和扩大开放的指导意见》《海南自由贸易港建设总体方案》《国务院关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》等多个文件中明确提出，发挥REITs积极作用、促进国家重大战略和重大政策实施。运用好REITs这一金融工具，对推动国家重大战略实施的重要作用主要体现在三个方面：第一，能够把存量变现金，把账面上的沉淀资产变成现实的流动资金；第二，有利于为 社会 资本提供规范化、标准化的退出渠道，进而提高 社会 资本参与投资新项目的积极性；第三，也为基础设施新项目的建设提供了新思路，今后再投资新项目时，可以提前为将来发行REITs做好准备、打好基础。

第六，有利于推进新型基础设施项目建设

随着新技术的发展，推进5G、人工智能、工业互联网、物联网、数据中心等新型基础设施建设投资越来越迫切。在当前加速推进、快速布局的背景下，新型基础设施建设融资需求很大，但传统金融支持仍存在一定障碍。通过推进基础设施REITs，也有利于破除金融支持新型基础设施的障碍，充分激发市场参与活力。以数据中心为例，推广5G对数据中心的需求将成倍增加，而数据中心建设投入非常高，国外利用数据中心发行REITs已经是一个非常成熟的模式，如果在国内也推广这一模式，就能实现数据中心投资建设的滚动循环——投资建设、对外租赁获取回报、REITs退出、滚动再投资，这样就能在新基建领域形成良性的投资循环。

综上，基础设施REITs是基础设施投融资机制的重大创新，既是当前推动做好“六稳”工作、落实“六保”任务的重要抓手，又是增强金融支持实体经济能力、推动经济高质量发展的长期举措。投资管理工作不能只盯着增量，还要重视存量，利用好基础设施REITs这一工具，把盘活存量和新增投资相结合，对拓宽投资管理新思路意义重大。

基础设施REITs在国内还是新生事物，我们既要充满信心，又不能急于求成，要稳扎稳打，循序推进，及时总结试点经验，主动解决有关问题，促进基础设施REITs市场长期 健康 发展。

如何创新新型城镇化投融资机制

“人到哪去、地怎么用、钱从哪来”是新型城镇化发展的三大问题，其中的资金保障是关键一环，《国家新型城镇化规划》提出要建立透明规范的城市建设投融资机制。新型城镇化建设资金需求大、期限长，社会外部效益强但商业效益不高，需要以改革创新思维，推动建立市场化、可持续的资金保障机制，有效发挥政策性金融的引导和促进作用，避免地方政府债务无序扩张，防范系统性金融风险，平稳释放城镇化潜力。

建立健全地方债券发行管理制度

城镇化是一个自然历史过程，应当从各地经济社会发展水平、区位禀赋、资源环境承载能力等实际出发，合理确定发展目标和建设任务，顺势而为，量力而行，稳步推进。当前，地方政府债务规模较大，城镇化融资能力下降。推进新型城镇化健康发展，须妥善应对地方政府性债务问题，将债务风险控制在安全范围内。

第一，建议加快研究市政债发行相关工作，建立统一的市场评级体系，探索编制完整的政府资产负债表，为基础设施建设提供长期、稳定的资金来源。目前我国“城投债”从发行人资格和募集资金投向来看，具有市政债特征，但准入条件和债券期限等方面的规定要求与基础设施投融资特点和盈利模式尚存在差距，融资规模也难以满足社会需求。

第二，建议按照控总量、可持续的原则，制订城镇化建设融资规划，统筹考虑各地发展条件、政府负债、资金供给等因素，设立动态、包括市政债在内的全口径负债“天花板”，防范地方政府过度举债。

第三，以地方政府性债务审计为契机，建立地方政府性债务动态监控体系，同时针对基础设施建设“一次建成、长期使用”的资本性支出特点，逐步建立包括跨年度资本预算在内的财政预算制度，着力提高地方政府债务透明度。

第四，可从未来新增加的一般预算收入、国有土地出让收入和其他政府性基金收入中提取一定比例，建立覆盖市政债等政府性债务的风险偿债基金，防范地方政府债务局部、突发的流动性风险，稳定金融机构和债券投资者的市场预期。

拓宽市场化、多元化的资金来源渠道

《规划》提出，要放宽准入，完善监管，制定非公有制企业进入特许经营领域的办法，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营。市场化的城镇化建设资金不仅为城镇化发展特别是相关经营性基础设施建设提供稳定可靠的资金来源，而且也有助于提高公共服务质量和效率，降低财政风险。

第一，建议进一步健全和完善城市基础设施领域公私合营政策法规制度，推动政府购买社会服务和公私合作项目运作的规范化、制度化，指导国企、民企、外资等各类市场化主体，通过PPP（公私合营）、BOT（建设―经营―转让）、特许经营等商业模式，参与城市基础设施建设和运营。

第二，可参考设立新兴产业投资引导基金的配套政策，鼓励设立专门的城镇化投资引导基金和城镇化投资基金，大力推进基础设施资产证券化，推进基础设施领域的市场化、产业化运作。

第三，引导利用保险、融资租赁等社会资金投入城镇化建设，保险、融资租赁等长期、大额社会资金对安全性、收益性有特殊要求，与大部分基础设施项目现金流相对稳定、资金回收期限长的特点较为匹配，可鼓励创新匹配两者需求特点的合作模式，如民间资本发起设立主要投资于市政公用事业领域的融资租赁产品或资金信托计划等。

第四，加快培育多元化的投融资主体，改革创新现有地方融资平台，可通过注入资源、注入股权、赋予特许经营权等方式，充实地方政府融资平台的资本实力，使其发展成为治理规范、财务可持续、以企业信用为主要依托的市场化投资主体。

第五，积极创新项目融资模式，借鉴城市棚户区改造的成功做法，有效发挥政府引导职能，统筹整合地方财政、土地、金融和政策等各类资源，将经营性项目和公益性项目有机组合，建立“以丰补歉”的项目综合收益平衡机制，提升社会资金向公益性城市基础设施项目投资的积极性，为引导商业金融和社会资本进入创造条件。

发挥政策性金融的引导和促进作用

《规划》提出，要发挥现有政策性金融机构的重要作用，研究制定政策性金融专项支持政策。当前我国仍处于社会主义初级阶段，财政性资金需优先安排社会民生保障等领域的支出，难以独力筹集大额资金支持中长期建设。而城市基础设施和社会民生类建设项目公共性强、外部性大、收益性低、回收期长，对商业资金缺乏吸引力，同时我国商业银行的吸储资金基于期限匹配的考虑，主要用于中短期项目和个人金融业务。这就决定了在现阶段，城镇化建设资金不能仅仅依靠财政支出和商业银行资金，仍需发挥好政策性金融以国家信用为支撑、介于政府财政投资和商业银行贷款之间“四两拨千斤”的引领性作用。

第一，进一步发挥现有开发性金融机构在城镇化建设的主力银行作用，不断总结经验和创新融资模式，继续在建设起步阶段运用开发性资金发挥好“启动器”功能。

第二，建议进一步完善城镇化中长期投融资的制度性安排，参照国际通行做法，赋予开发性金融机构永久国家债信等级，建立稳定、可持续的中长期金融债发行筹资机制，通过开发性金融资金支持城乡基础设施建设和社会民生领域。

第三，为管控地方政府性债务风险，可考虑由国家开发银行或通过招标确定一家银行，进行“统一评级、统一授信、统借统还”，从总量、结构、操作上防止地方政府一哄而上、盲目举债，避免投融资总量失控，形成系统性风险。

第四，可通过设立专项贷款、专项基金和专项债券等配套政策，弥补政府投资特定项目的资本金以及地方配套资金的阶段性缺口。如每年在全国信贷规模安排中设立城镇化政策性贷款专项规模，着力解决农民工市民化、保障性住房和中西部基础设施建设等城镇化瓶颈领域的融资难问题。

如何推进城市基础设施建设投融资体制改革

在地方财政紧张、基建压力大的背景下，投资城市基础设施的钱从何而来，《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》正式颁布。《意见》中明确提出，在政府投入基础之上，推进投融资体制改革和运营机

制改革，通过“特许经营、投资补助、政府购买服务”等多种形式，吸引包括民间资本在内的社会资金，参与投资、建设和运营有合理回报或一定投资回收能力的可

经营性城市基础设施项目，在市场准入和扶持政策方面对各类投资主体同等对待。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问

题的决定》中也提出，“推进城市建设管理创新”，要求建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道，允许社会

资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。

在吸引民间资本投资城市基础建设的道路上，一些外地城市已经走得很远。北京市发改委近期表示，将引进社会资本推动市政基础设施建设，轨道交通、城市道路、

综合交通枢纽、污水处理、固废处置和镇域供热等 6个领域成为试点，拟推出126个项目，引进社会资本

1300亿元。武汉市也出台了《进一步鼓励和引导民间投资健康发展的实施意见》，重点引导民间资本进入基础设施建设领域，鼓励民资参与公路、桥梁、隧道、

水厂、污水处理厂等建设。民间资本具有逐利的本性，所以如何使用好这些资本特别重要。

融资平台公司创新融资方式有哪些

论推进政府投融资制度创新

（中国现代集团 丁伯康）

一、金融制度创新

1、加大直接融资力度

发展资本市场是基础设施投融资创新的基本保障。要逐步解决资本市场结构不合理的问题。要根据《国务院关于推进资本市场改革和稳定发展的若干意见》中提出的各项政策措施，加大资本市场改革和创新的力度，要更大范围鼓励地方政府融资平台和市政公用企业发行债券融资；要加快市政债券的发行试点；要鼓励地方优质公用事业上市企业在国内外资本市场融资，通过融资对城市基础设施建设进行再投资建设；要鼓励保险资金、社保基金等长期资金投资城市基础设施建设。

2、组建地方金融控股集团

对于城市基建设施而言，所需资金额度较大，而不少地方的中小城市商业银行，往往无法满足。这是与它们的资本实力、科技水平、机构布局以及资本充足率、单一客户贷款比例等监管指标有关。如果一个城市基础设施项目占用了中小银行的大部分贷款资金，将不仅影响银行的风险管控，也会影响到银行的盈利水平。与全国性商业银行相比，城市商业银行自身的生存压力较大，竞争弱势明显，缺乏进一步发展壮大的后劲和空间，无法为该地区的城市建设融资工作提供相应的资金支持。

因此组建地方金融控股集团，可以发挥其在撬动社会资金中的杠杆作用。相关省份省财政要加大投入力度，以省级大型企业集团为基础，组建地方金融控股集团，通过介入和做大地方性商业银行、证券公司、保险公司、信托公司、担保公司等，发挥其在城市建设中的强大投融资功能。适当时机，可以通过商业银行改制重组上市，保险资金进入基础设施投资领域等，发挥这些机构在资本市场的强大融资功能，推动和支持城市基础设施的融资和建设。

3、加快金融产品创新

政府应当鼓励各类金融机构、金融服务机构结合地区实际，进行金融产品和金融工具的创新，同样对于规制可以采取“摸着石头过河”的策略，通过放松规制来激励创新并在创新中改善和强化规制。建立良好的友好型、优势型的市场化筹融资环境，不断创新融资手段。为使城市建设能够融到足够的建设资金，融到低成本的建设资金，应积极推进信托、资产证券化、产业基金等金融工具，搭建城市建设市场化筹融资平台。

二、信用制度创新

1、加强政府的示范与推动

在信用主体结构中，政府信用是最大的信用，市场信用、企业信用、个人信用及整个社会信用都是基于政府信用来推动和发展的。因此，加强信用体系建设，必须首先以树立政府信用为重点，充分发挥政府信用社会信用建设中的无可替代的示范激励作用。为此，政府职能的基本定位要迅速“权力政府”转变为“责任政府”，以规范、高效的行政服务创建政府信用；要加强行政执法监督，解决好依法行政，诚信行政的问题；要将信用环境的建设列入地政府政绩考核目标，促使地方政府大力推动和建设金融基础设施，发展和维护全社会的信用平台。

2、加强信用制度建设

在美国，已经生效的金融市场信用管理法律有公平信用报告法、公平债务实施法、平等信用机会法等十多项。这些法案构成了美国金市场信用管理体系正常运转的法律环境。目前，我国尚未出台一部针对地方政府信用的专项法律来规范地方政府的行为（如《政府信用法》、《公平信用报告法》等），以突出政府必须守信利民的执政观念，并有效遏制和惩戒政府信用缺失行为。我国作为一个信用建设的后发国家，在这方面的立法才刚刚起步，漏洞明显，法律的严密性欠缺。地方政府可以从我国和本地区的实际情况出发，对信用机构的设置，信用管理体制的模式，信用当事人双方的权利与义务，政府、商业银行以及其他主体在信用体系设中的地位、权利与义务以及失信行为的法律责任等做出明确的规定细则和补充，从而为有推进信用体系建设奠定良好的法制基础。

3、加快建立信用公共数据库

信用数据库是建立社会信用体系必的基础设施。要运用行政手段和经济手段，把分散在政府各部门、银行、工商机构的个人的、企业的信用信息收集起来，成为一个信用信息公共数据库，此基础之前，逐渐把信息库组的信息扩大到公检法机关，实现政府、金融机构、业、个人等信用信息在一定范围内的共享共用，使失信者无处可藏可骗，守信者处处可得到授信。地方政府应加快做到完全开放征信公共服务平台各类信用信息，平台数据库端口与国家征信服务平台正式对接，与国内其他各地区信用信息数据库互连互通，努力在全社会营造守信光荣、失信可耻、守信得益、失信难行的良好环境。

4、要加强信用中介机构建设

信用中介是社会信用体系的重要组成部分，信用中介包括信用调查公司、信用征集公司、信用评价公司、信用担保公司、信用保险公司等，其立业的根本都是独立、公正、客观、平等地以客观身份为社会各界提供信用产品或服务。既要通过行政手段和经济手段扶持信用中介的建立和发展，又要切实加强对中介机构的管理，强化职业道德规范，对不讲信用，出具虚假评估、审计、验资等报告，扰乱市场秩序的，要依据有关规定予以清理；对触犯法律的，要由有关部门依法追究法律责任。

三、土地储备制度创新

1、建立城市规划与土地储备的联动机制

城市土地储备工作是一项综合性的系统工程，必须得到规划、计划、建设、财政、土地管理等城市政府各职能部门的支持和配合。部门之间配合互动的状况，直接关系到城市土地储备的运作成本。例如，政府将城市土地纳入储备库后，如果规划条件不能及时明确，城市土地就无法及时推向市场，而城市土地的储备时间越长，资金的压力就越大，势必影响城市土地的再投放和资金回笼。

建立城市规划和土地储备的联动机制，将大大有利于提高土地储备的效率和收益，减轻土地储备的资金压力。例如土地储备中心和规划局就城市规划区范围内土地储备经营中的规划问题建立联动机制。城市规划区依法实行统一征地，统一管理，统一储备，统一规划和统一出让。先由规划部门向土地储备中心提供城市总体规划和详细规划，土地储备中心按照规划编制土地储备规划。

2、引入社会资本，推进土地储备工作

按照有关规定，各级土地储备机构的资金来源主要有两种形式：一为财政拨款，二为土地储备专项资金。但实际操作中，由于财政拨款金额太少，专项资金落实困难，因而引入社会资本参与土地储备工作将有助于打破土地储备工作的资金困局。例如北京市在《北京市土地储备和一级开发暂行办法》中提出土地储备开发坚持以政府主导、市场化运作的原则，可以由土地储备机构承担或者通过招标方式选择有相应资质等级的房地产开发企业（以下简称开发企业）承担。杭州市在《杭州市人民政府办公厅关于进一步加强政府储备土地开发整理的实施意见》也提出在坚持以政府土地储备机构为主开发整理土地的前提下，充分调动和发挥社会各方的积极性。按照“政府主导，企业参与、市场运作、利益共享”的原则，储备土地的开发整理实施方案经市政府批准后，市土地储备中心可以协议委托所在区人民政府组织的机构或国有独资公司（以下简称开发整理单位）进行储备地块的开发整理，也可采取公开招标的方式确定委托有相应资质的房地产开发企业承担。

四、市场准入制度创新

1、探索新的准入思路

首先需要指出，市场准入规制并非基于行政垄断，而是自然垄断；也并非依资本的身份进行规制，而是基于社会效率的考虑而对自然垄断性领域中企业数量的控制。市场准入制度是城市公共事业经营多元模式有效运行的首要的制度需求。传统的大一统的自然垄断经营模式将可竞争性环节与自然垄断性环节混同在一起进经营，抑制了竞争活力，也制约了社会资本进入。城市基础设施必须改变政府单一投资的窘迫局面，必然要求探索适应市场结构的准入思路，变革产业组织形式。

2、健全准入制度

政府可以通过相应的制度安排，明确开放的领域，也就是明确哪些城市公共事业领域允许私人部门和民间组织进入；明确进入的条件，也就是明确哪些私人部门和民间组织可以进入；明确相应的程序，也就是明确设置能够保证私人部门和民间组织平等竞争的程序，保证进入的公正性和合理性。如果没有健全的准入制度的支持，城市公共事业经营多元模式的有效运作只能是一句空话。

3、实行差别化准入

通过将基础设施领域业务进行分解，可以把目前独家经营的垄断性市场结构变为多家经营的竞争性市场结构，即将自然垄断性业务与竞争性业务分开，垄断性业务仍由垄断企业独家经营，而在竞争性业务中引入市场竞争机制。基础设施领域业务分解的具体方式一般有两种。一种是把业务沿业务流程纵向分解为几个相对独立的部分，即垂直分解。另一种是把业务按区域或业务类型分解，称为水平分解。当然，不同行业的分割做法可以有所同，同一行业也可以同时采用垂直分解和水平分解两种形式。事实上，在我国和其他发展中国家，通过业务分解引入竞争和引进社会资本的方式已经运用，但是在城市基础设施领域，这种形式还需要进一步推行。

五、投资回报制度创新

1、实现公共产品的合理定价

其目标是将公共产品或服务的价格修正为能够收回本的水平，以反映供需关系，并起到抑制过度消费的作用（如排污、用水等）。依据实际情况逐步理顺价格关系，提高污水处理、垃圾处理等服务价格水平。一方面，要取消价外加价，将各种基金或收费并入价格中。另一方面，要按照有偿使用原则，提高这些产品或服务的价格水平，使生产经营企业能够基本上作到收支平衡，略有盈余。提高产品或服务价格水平意味着既得利益的重新调整。在人们将公共产品和服务视为福利的心理定式下，提价势必会招致各方的压力，主要的压力可能来自于低收入阶层和消费大户（如城市企业）。对于中等收入和高收入阶层而言，需求对价格的边际效用较小，如果提价能带来更好的服务，他们会更偏向于支持改革。而对低收入阶层来说，价格上升意味着生活成本的增加，抵触情绪在所难免。解决的一个办法是对低收入者进行价格补贴。但价格补贴存在较大的实施成本，包括对低收入者的统计、补贴的发放等。

2、实施公共收费制度

对于还没有收费机制的、社会效益不大、福利意义不强的项目，应建立公共收费制度。公共收费是按在接受公共服务时按受益程度收取相应的费用（如按垃圾重量或体积收费），体现了受益的直接性和受益与负担的对称性，遵循“谁受益，谁负担”，“多受益，多负担”的原则。它的作用在于弥补公共服务成本，是一种补偿性收费机制。公共收费的实质是在公共领域引入市场机制，能够较好地引导消费者偏好，能够建立起有效的公共监督机制，促进公共物品提供的效率。因此，实施公共收费制度既有利于实现公平，也有助于增进效率。但是，由于公共物品的福利性质不可否认，因此在建立公共收费制度的同时，还要建立起针对城市低收入阶层的补贴机制。

3、用好政府补贴

价格改革和收费制度并非灵丹妙药，一般的城市基建项目的投入往往数额巨大，又受制于许多准经营性和非经营性项目的社会福利性，如果依照市场机制来提高价格会损害社会福利，可能招致各方的反对。因此，完全按照市场规则办事适得其反。此时，政府按照私人投资成本与平均利润率进行生产补贴是吸引社会资本的有效措施。生产补贴是政府公共投入的一种形式，其关键问题是补贴多少，一般言，单位产品或服务的补贴量略大于社会平均成本与产品、服务价格的差值，即企业略有盈余。与政府一次性投入相比，生产补贴形式与私人企业生产或服务数直接联系，是一种更有效率的投入方式。

关于城市基础设施投融资方面，有什么成熟的经济学理论？

顺序融资理论是由莫迪里阿尼和米勒在1958年首次提出的。该理论指出，在一个完美的资本市场中，如果不存在税收、破产成本和代理成本的影响，企业的市场价值将独立于其资本结构。在《当企业知道投资者不知道的信息时的融资和投资决策》一文中，梅耶斯和梅吉拉夫根据信息不对称理论提出了企业融资的啄木鸟原则。认为由于所有权和经营权的分离造成了委托-代理关系，由于内部管理者和股东之间的利益不同和信息不对称，在企业的融资秩序中形成了一种秩序策略。

企业融资一般遵循内部融资债务融资股权融资的顺序。换句话说，企业首先依靠内部融资（留存利润和折旧），然后再求助于外部融资。在外部融资中，企业一般倾向于发行债券进行融资，在资金不足时再发行股票进行融资。融资顺序的选择反映了内部融资在企业资本结构中占有最重要的地位，其次是银行贷款和债券融资，最后是发行新股票融资。我们将支持民间投资的创新发展。

充分发挥政府资金的带动作用，提高民营企业投资新兴产业的能力和水平。要鼓励民间资本进行多元化的农业投资，提高民营企业的融资能力，鼓励民间资本通过混合所有制、设立基金、组建联合体等方式参与大型PPP项目。目前正在考虑立法，不仅要规范项目，还要规范资本和政府。

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如何创新融资手段

企业融资方式创新研究

(一)传统直接融资

直接融资与间接融资相比，具有市场透明度高、风险分散等特点，有利于金融稳定。成熟市场经济国家中直接融资在融资体系中占有主导性地位，而我国长期以来企业直接债务融资发展缓慢。近年来，我国金融管理体制逐步转变，特别是加入WTO以后，金融体制改革的动力从内生式变革压力逐渐变化为金融行业国际化的压力，金融管理体制不断调整，金融创新速度逐步加快。人民银行、证监会主导的金融资本市场得到快速发展壮大，以“三会一行”为主体的金融监管机构在货币政策导向、监管政策协调、金融产品创新等方面愈加步调一致，金融机构的经营模式创新和产品创新越来越贴近企业融资需求。

(二)传统间接融资

1.银行贷款

银行贷款是指银行根据国家政策以一定的利率将资金贷放给资金需要者，并约定期限归还的一种经济行为。银行贷款的优点体现在：(1)操作简便;(2)偿还期限灵活;(3)与直接融资产品相比，进入门槛较低，无需达到直接融资产品所规定的信用评级、企业规模、经营业绩。银行贷款的缺点体现在：(1)融资成本高;(2)融资规模小。银行贷款是单一金融机构向企业提供的融资支持。(3)资金使用限制较为严格。贷款发放要采用受托支付方式，使企业在银行贷款申请、使用方面面临更大的障碍或更多的风险。

2.票据融资

票据融资又称融资性票据，是指票据持有人通过非贸易的方式取得商业汇票，并以该票据向银行申请贴现套取资金，实现融资目的。票据贴现融资方式的优势之一是银行不按照企业的资产规模来放款，而是依据市场情况(销售合同)来贷款，企业收到票据至票据到期兑现之日，往往是少则几十天，多则300天，资金在这段时间处于闲置状态。票据融资所依赖的是商业活动产生的资金往来，因此这种融资方式在具有频繁经营结算的企业具有较好的适用性。

3.融资租赁

融资租赁是一种特殊的债务融资方式，即项目建设中如需要资金购买某设备，可以向某金融机构申请融资租赁。由该金融机构购入此设备，租借给项目建设单位，建设单位分期付给金融机构租借该设备的租金。融资租赁在购买飞机和轮船等资产抵押性融资中用得很普遍，在筹建大型电力项目中也较多采用融资租赁。

4.项目公司融资

项目公司融资是指拟建项目的主办人或投资人先以股权(含合资)方式建立有限责任的项目公司，然后由该项目公司直接投资于拟建项目并取得项目资产权和经营权，由项目公司向贷款人协议借款并负责偿债的项目融资方式。项目公司融资在本质上不是一种外部融资产品，而是一种基于投融资安排、企业管理架构搭建、内部风险隔离、内外部融资结合的投融资模式。其主要运作方式是在构架单独的法人治理结构，投入一定的自有资金的基础上，再以外部间接融资为主筹措剩余资金来建设运营项目。项目公司融资具有结构简单、财务关系清晰的特点，它是目前项目融资实践中被最广泛采用的项目融资结构。

(三)创新融资(境内)

1.保险资金融资

保险资金泛指保险公司的资本金、准备金。合理引导保险资金的流向，确保保险资金充分、合理、安全的进入金融市场，将为企业带来巨大的融资源泉。按照有关规定，保险资金运用限于下列形式：银行存款;买卖债券、股票、证券投资基金份额等有价证券以及投资不动产等。

保险资金基础设施债权投资计划的优点体现在：(1)资金规模大。截至2012年底，保险公司总资产达7.4万亿元，成为金融机构中举足轻重的投资者。(2)资金期限长。保险资金主要来源于投保人的保费投入，特别是寿险业务的保费收入。(3)利率较低。保险资金债权投资计划的利率一般会明显低于银行贷款同期利率，当然由于募集对象限定为保险公司，并且在流动性上存在一些欠缺，融资利率一般可能高于同期债券利率。(4)没有融资总额上限。债权投资计划不受证券法约束，按照2012年新政策，理论上没有融资总额的上限。对于具体项目而言，债权计划的融资额不得超出该项目总预算额的40%。

2.金融衍生品业务

金融衍生品是从基础的金融工具衍生发展出来的新的金融产品，其价值由基础金融工具的价格变动而决定。金融衍生品是和现货相对应的一个概念，主要包括期货、期权、掉期和互换等。对于企业而言，与期货等远期商品合约烫平商品市场价格波动一样，金融衍生品具有熨平融资成本波动的作用，是锁定融资成本，降低融资风险的有效工具。开展金融衍生品业务，一定不能抱有投机盈利心理，企业应从平衡融资成本，避免利率变动风险角度出发，将其作为融资业务的辅助手段，合理配置使用。

3.供应链融资

供应链融资与供应链管理紧密相关。如果说供应链管理是对核心企业角度而言的、针对其供应链网络而进行的一种管理模式，那么供应链融资则是由核心企业与银行开展合作，对供应链各个节点提供金融服务的一种业务模式。一方面，将资金有效注入处于相对弱势的上下游配套中小企业，解决配套企业融资难和供应链失衡的问题;另一方面，将银行信用融入上下游配套企业的购销行为，增强其商业信用，促进配套企业与核心企业建立起长期战略协同关系，从而提升整个供应链的竞争能力。

供应链融资的主要运营思路是，先理顺供应链上相关企业的信息流、资金流和物流;核心企业根据稳定、可监管的应收、应付账款信息及现金流，将银行或金融机构的资金流与企业的物流、信息流进行信息整合;然后由银行或金融机构向企业提供融资、结算服务等一体化的综合业务服务。

4.产业投资基金融资

产业投资基金又称为风险投资基金或私募股权投资基金。一般是指募集资金向具有高增长潜力的未上市企业进行股权或准股权投资，并参与被投资企业的经营管理，以期所投资企业发育成熟后通过股权转让实现资本增值。产业投资基金的特点是投资对象主要为非上市企业，投资期通常为3年-7年，投资目的是基于被投资企业潜在价值，推动其发展，选择合适时机退出以实现资本增值收益。作为风投行业，产业投资基金的投资行为受到的限制较少，资金筹集也存在较少限制。因此企业设立产业投资基金，然后通过产业投资基金募集资金投入企业使用，能够较好的解决传统融资资金期限短、资金限制多、缺乏稳定性等问题。

(四)创新融资(境外)

1.境外直接上市融资

直接上市是指国内企业直接向海外的证券交易所申请挂牌上市。包括发行B股在国内证券交易所上市;在海外直接发行股票并上市;H股;红筹股;利用存托凭证发行股票并上市等。国内企业海外直接上市需要经过中国证监会的审核才能向海外证券交易所申请挂牌上市。由于国有企业海外设立壳公司存在较多的法律障碍，而且红筹方式并不能为国有企业海外上市明显减少审批环节，国有企业海外上市大都采取直接上市的方式。

海外直接上市要求企业具备一定的自身实力，主要适用于经济实力强且具有海外拓展空间的大中型企业。

2.间接上市融资

由于直接上市程序繁复，成本高、时间长，为了避开国内复杂的审批程序，企业可以选择间接方式在海外上市融资：即国内企业境外注册公司，境外公司以收购、股权置换等方式取得国内资产的控制权，然后将境外公司拿到境外交易所上市。境内企业在境外收购壳公司，然后将境内资产或权益注入壳公司。这种收购方式在实践中大致分成两种类型，一种是收购海外主板市场和创业板市场的上市公司(如海尔在香港收购中建数码);另外一种是收购OTCBB(场外柜台交易市场)、Pink Sheets(粉板市场)等市场内的挂牌公司。

海外间接上市主要适用于海外直接上市手续复杂、受审批约束度较高以及直接上市成本较高的大中型企业与难以满足海外直接上市条件的中小型企业。

3.贸易融资

贸易融资是指银行对进口商或出口商提供的与进出口贸易结算相关的短期融资或信用便利。是企业在贸易过程中运用各种贸易手段和金融工具增加现金流量的融资方式。国内贸易以前多采取不规范的滞留应付款，在国内商业票据逐步发展之后，利用商业票据融资的方式加速发展。在国际贸易中，规范的金融工具为企业融资发挥了重要作用，国际贸易融资的主要方式有国际保理融资、福费廷、打包放款、出口押汇、进口押汇、提货担保、出口商业发票贴现等。

4.境外人民币债券融资

离岸人民币债券是指在中国大陆以外地区发行的以人民币计价的债券。由于融资成本较低，发行离岸人民币债券成为国内大型企业的拓展融资渠道的焦点。

5.内保外贷

内保外贷业务是指企业在向境内银行出具无条件、不可撤销反担保的前提下，境内银行为该企业的境外子公司向境外银行开立保函或备用信用证，由境外银行向境外子公司提供融资的业务。内保外贷业务产生的背景是由于我国实行外汇管制，境内外资金流动较为不便，这造成了两个问题：一是境外子公司资质较差，品牌知名度不高，导致融资困难;二是境内外资金成本差异较大，国内融资利率较高，国外融资利率相对较低。前者导致境外企业经营存在困难，不利于国内企业“走出去”;后者导致一旦外部资金回流境内，则可解决境内企业的融资难题或者获得超额利润。因此，企业开展内保外贷有利于解决境内外企业的融资难题，并且可以降低融资成本。