本文目录一览：
- 1、为什么现在要大力推广PPP这种模式？
- 2、ppp模式的必要条件
- 3、PPP模式是化解地方政府债务良药吗
- 4、如何看待PPP模式在国内的应用前景
- 5、如何应对新常态下的PPP政府融资模式
- 6、ppp模式对政府和社会出资人的持股比例有没有规定
为什么现在要大力推广PPP这种模式？
PPP模式优点1：消除费用的超支。公共部门和私人企业在初始阶段私人企业与政府共同参与项目的识别、可行性研究、设施和融资等项目建设过程,保证了项目在技术和经济上的可行性，缩短前期工作周期,使项目费用降低。PPP模式只有当项目已经完成并得到政府批准使用后，私营部门才能开始获得收益,因此PPP模式有利于提高效率和降低工程造价,能够消除项目完工风险和资金风险。研究表明，与传统的融资模式相比，PPP项目平均为政府部门节约17%的费用，并且建设工期都能按时完成。
PPP模式优点2：有利于转换政府职能，减轻财政负担。政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过去的基础设施公共服务的提供者变成一个监管的角色，从而保证质量，也可以在财政预算方面减轻政府压力。
PPP模式优点3：促进了投资主体的多元化。利用私营部门来提供资产和服务能为政府部门提供更多的资金和技能,促进了投融资体制改革。同时,私营部门参与项目还能推动在项目设计、施工、设施管理过程等方面的革新,提高办事效率,传播最佳管理理念和经验。
PPP模式优点4：政府部门和民间部门可以取长补短，发挥政府公共机构和民营机构各自的优势，弥补对方身上的不足。双方可以形成互利的长期目标，可以以最有效的成本为公众提供高质量的服务。
PPP模式优点5：使项目参与各方整合组成战略联盟,对协调各方不同的利益目标起关键作用。
PPP模式优点6：风险分配合理。与BOT等模式不同,PPP在项目初期就可以实现风险分配,同时由于政府分担一部分风险,使风险分配更合理,减少了承建商与投资商风险,从而降低了融资难度,提高了项目融资成功的可能性。政府在分担风险的同时也拥有一定的控制权。
PPP模式优点7：应用范围广泛，该模式突破了引入私人企业参与公共基础设施项目组织机构的多种限制，可适用于城市供热等各类市政公用事业及道路、铁路、机场、医院、学校等。
PPP模式的社会意义
管理学家PeterF.Drucker曾经指出：“政府必须面对一个事实：政府的确不能做、也不擅长社会或社区工作。”进入知识经济时代，资源的汲取与分配应该以高效率的方式进行。政府负责政策制定与规划，而将政策执行落实于民间社区或私营部门，这样不仅可以减轻政府长久以来的财政负担，又可将社区及民众力量引入公共服务的进程当中，以强化公民意识与社会认同感，同时提高了资源使用效能和建设、运营效率。因此，在现代化社会的发展进程中，PPP的研究具有现实积极的意义。
发展PPP模式对于现代社会来讲意义重大，不但可以更好的将民间资本和政府工作结合起来，推动社会事业建设。同时PPP模式的出现，还可以帮助政府进一步改善发展现，制定出更加符合时代发展潮流的规划，促进国家整体进步。
ppp模式的必要条件
政府部门的有力支持。在PPP模式中公共民营合作双方的角色和责任会随项目的不同而有所差异，但政府的总体角色和责任--为大众提供最优质的公共设施和服务--却是始终不变的。PPP模式是提供公共设施或服务的一种比较有效的方式，但并不是对政府有效治理和决策的替代。在任何情况下，政府均应从保护和促进公共利益的立场出发，负责项目的总体策划，组织招标，理顺各参与机构之间的权限和关系，降低项目总体风险等。
2015年10月20日，国家发展改革委和全国工商联在北京举行政府和社会资本合作(PPP)项目推介电视电话会议,江苏、安徽、福建、江西、山东、湖北、贵州等七个省份在会上推出总投资约9400亿元的287个项目,涉及市政、公路、轨道交通、机场、水利、能源等多个领域。
国家发展改革委副主任张勇在会上说,推广实施PPP模式对于深化投融资体制改革、激发民间投资活力、提高公共产品和服务供给效率、扩大有效投资等具有重要意义。当前,从中央到地方,从政府到企业,推广实施PPP模式的热情很高,取得了积极进展。
但与此同时,民间资本的参与度仍然不足。专家分析,民间资本仍然存在信心不足、意愿不强等问题,同时由于对政策不了解,还存在分散和投资无序等问题。将具有较好盈利预期的项目对民间资本开放,有助于调动民间资本积极性。 健全的法律法规制度。PPP项目的运作需要在法律层面上，对政府部门与企业部门在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定，保护双方利益。在PPP模式下，项目设计、融资、运营、管理和维护等各个阶段都可以采纳公共民营合作，通过完善的法律法规对参与双方进行有效约束，是最大限度发挥优势和弥补不足的有力保证。
2015年6月1日，我国《基础设施和公用事业特许经营管理办法》正式施行。该办法明确了在能源、交通、水利、环保、市政等基础设施和公用事业领域开展特许经营，境内外法人或其他组织均可通过公开竞争，在一定期限和范围内参与投资、建设和运营基础设施和公用事业并获得收益。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》确立了社会资本可参与特许经营权的制度性创新，业界均默认其为“PPP基本法”。 专业化机构和人才的支持。PPP模式的运作广泛采用项目特许经营权的方式，进行结构融资，这需要比较复杂的法律、金融和财务等方面的知识。一方面要求政策制定参与方制定规范化、标准化的PPP交易流程，对项目的运作提供技术指导和相关政策支持；另一方面需要专业化的中介机构提供具体专业化的服务。
PPP模式是化解地方政府债务良药吗
现下的中国经济，一边是房地产投资增速的逐月回落、传统行业产能的严重过剩，另一边又是确保“7％”这个增长率的严峻任务。传统增长极的严重乏力已无法为目标的达成贡献太多力量，市场需要新渠道、新模式来实现救赎，2014年孕育突破并在今年成为舆论中心的“PPP模式”无疑是当下最引人瞩目的行业明星。PPP模式到底是什么？有哪些领域的进入机会？可以怎么玩？今天我们仔细梳理了市场上的几种主要PPP投资类型，并详细举例了一个项目和企业的操作模式，以此来看一下PPP市场的投资机会到底在哪里？一、“公私合作+公共产品”的双要素构成PPP模式核心以提升公共品供给效率为目的PPP模式：公私合作+公共产品PPP为Public-Private-Partnership的缩写，即公私合作模式，是公共基础设施项目融资的一种模式，大致流程为私营企业通过与政府进行合作，参与并完成相关公共基础设施的建设。其中又有广义与狭义之分：广义PPP是政府与私人部门为提供公共产品或服务所建立的合作关系，可以分为特许经营、外包租赁和私有化三类；大家熟知的BT（建造、移交）、BOT（建造、运营、移交）、PFI（民间主动融资）都属广义PPP的范畴；狭义PPP类似特许经营类项目，不过其更加强调公司部门的全过程合作，典型做法是政府与私人部门共同组成特殊目的机构（SPV）去运作项目，实质为政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施建设。政府和企业都是全程参与，双方合作的时间更长，信息也更对称。现在我国大力推行的政府与社会资本合作模式多属广义PPP范畴。PPP模式的核心功能是提升公共产品的供给效率PPP概念中有两个核心要素，一是公私合作，二是公共产品。PPP模式的核心目的是为了更好地提供公共产品或服务，而公共品通常具有排他性特征，政府独立提供公共品时，由于既作运动员、又作裁判员，会导致公共品提供效率低下的问题。引入私人部门后，可充分利用私人部门的专业优势，提升公共品的供给效率。同时，政府也必须承担对于公共品质量和价格的监管职责。PPP项目运行的理想目标应该是：私人部门：通过发挥自身的专业优势、提高项目运行效率，从而获得长期、稳定、低风险的投资回报；政府部门：通过让渡全部或部分经营及收益权，达到减少财政支出、降低债务负担、聚焦公共事务管理的效果；用户：基于私人部门的专业化运营及政府的有效监管，用户将享受到性价比更高的有效服务。二、全面深化改革、创新融资模式与对冲宏观经济下滑风险的三重需求开启中国PPP浪潮全面深化改革的需要经济体制改革的核心是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。PPP模式强调政府与社会资本的合作，其实质是政府购买服务，对加快转变政府职能、提升国家治理能力具有重大意义。推广运用政府和社会资本合作模式，是促进经济转型升级、支持新型城镇化建设的必然要求；是加快转变政府职能、提升国家治理能力的一次体制机制变革；是深化财税体制改革、构建现代财政制度的重要内容。对冲宏观经济下滑风险的需要2014年我国GDP增长7.4%，创下24年来的新低。拉动经济增长的“三驾马车”，投资、消费、出口2014年对经济增长的贡献分别为48.6%、51.2%、0.2%。从投资、消费和出口来看，出口增速在放缓，消费相对平稳，而投资则回落明显。面对经济下行压力，政府工作报告已经将2015年经济增长目标下调到7.0%左右。受制于供求关系的失衡以及全球经济萎缩，依靠消费和出口来稳增长并不现实，因此，投资仍是现阶段我国稳增长的主要手段。从构成投资的三大主要板块来看，房地产开发投资增速的持续回落表明其短期内难以呈现明显反弹，而制造业投资由于需求疲软造成产能过剩，短期内出现投资回暖的概率也很小。所以，目前要拉动固定资产投资就只能依靠政府可以带动的基建投资。在政府财政收入增速下降、举债弹性受限的情况下，PPP模式有望带动社会资金广泛参与基础投资，从而对冲宏观经济下滑风险。创新融资模式PPP模式下引入的巨量民间财富可在化解地方存量债务并助推基础设施建设融资模式进入新阶段、破解城镇化融资困局两方面发挥巨大作用。解决不断累积的地方债务问题，一直是政府近年的工作重点。若在地方融资平台存量项目中引入PPP模式，不但可化解交通运输等项目，其短期现金流难以偿付银行到期巨额贷款的困境，还可积极促进存量基础设施项目的投资建设，对政府来说可谓一举两得。根据国务院研究发展中心的测算，到2020年，城镇化率有望达到60%，相关的融资需求近42万亿元，原先依赖财政、土地的投融资体制将难以支持如此庞大的融资金额。若在城镇化配套基础设施项目融资中引入PPP模式，将有利于吸引社会资本，形成多元化、可持续的资金投入机制。政策密集出台政府推动PPP态度坚决自2014年9月财务部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》伊始，国务院、发改委、国开行、环保部、交通部等多部委相继出台近20项针对PPP领域的政策措施，涉及供水、供暖、污水处理、垃圾处理、环境综合整治、交通、新能源汽车、地下综合管廊、医疗、体育等多个领域。在海绵城市和地下管廊试点城市优惠政策中，财政部就提出对采用PPP模式的试点城市给予10％的财政支持。财政部后续还将设立预计规模达千亿级别的中国PPP引导基金、制定PPP项目财政管理法、准备PPP立法等，可谓大动作频频，政府推动PPP的态度由此可见一斑。三、当下PPP模式适用领域在不断拓宽，不同类型项目采用模式各不相同PPP模式适用领域被不断拓宽PPP模式适用的领域从开始的“市场化程度较高的城市基础设施及公共服务领域”到最新“在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域”，PPP模式的适用范围已被明显拓宽。2014年12月财政部公布的第一批30个PPP示范项目清单中，行业分布情况为污水治理项目9个、轨道交通8个、供水3个、供暖3个、环境综合治理2个、新能源汽车1个、地下综合管廊1个、医疗1个、教育1个、垃圾处理1个。政府部门推荐的主要运作模式：经营性、准经营性、非经营性项目模式各不相同国家发改委在《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》中，则区分经营性项目、准经营性项目、非经营性项目分别建议采用不同的运作模式。其中经营性项目，指具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，建议采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营—移交(BOOT)等模式推进。准经营性项目，即经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，建议通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营(BOO)等模式推进。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的非经营性项目，则建议通过政府购买服务，采用建设—拥有—运营(BOO)、委托运营等市场化模式推进。我国PPP项目推广现状：三四线城市打头炮，交通领域最火热至2015年5月底，经国家发改委审核后的PPP项目合计1041个，总投资额达1.97万亿元。在1041个项目中，安徽省以127个项目位居项目数量之首。在各省区的项目中，近87%的项目来自三四线城市，另13%的项目来自一二线城市。其中，投资金额最大的在交通领域，占总金额的64%，且一二线城市以轨道交通项目为主，三四线城市则以公路交通项目占优。在项目的运作模式上，仍以BOT模式为主，合计442个BOT项目，约占项目总数的42.46%。四、PPP模式下几个典型的细分领域应用铁路：铁路发展基金每年新增2000-3000亿民资投资铁路目前国内铁路投资资金来源主要靠铁总贷款和发债，这占据了全部资金来源的主要部分。国家还设立了铁路建设基金并安排了财政预算，两项加起来约600亿元每年，对每年8000亿元的铁路投资而言作用较小。2014年我国铁路发展基金公司正式挂牌成立。该基金由铁总联合工商银行、农业银行、建设银行、兴业银行共同设立。铁路发展基金旨在顺应国家政策号召，吸引社会资本参与，盘活铁路用地资源，其中心思想与PPP模式不谋而合。据相关方案显示，2014-2015年，该基金将吸引4000亿元社会资金进入铁路领域。铁路发展基金采用公司型基金形式，存续期15-20年，由铁总作为主发起人，社会投资人作为优先股股东。铁路发展基金的创立为我国铁路投资领域的公私合营模式打开了新的成长空间，以此为契机，预计民间资本进入铁路领域的步伐将继续加快，铁路PPP项目亦将有所推进。地铁：PPP项目已开始复制成功案例北京地铁四号线项目是我国首例地铁PPP项目，，该项目B部分从融资至建设全权由香港地铁、首都创业与京投公司共设立的京港地铁公司负责。项目公司通过租赁A部分设施，负责四号线的运营维护获取收益。运营期满后，将项目无偿移交政府。此后，南京地铁一号线南延线项目亦采用了PPP模式。2014年底，京港地铁公司与北京市政府签订地铁14号线特许经营协议，同时还将签订16号线意向合作协议。地铁14号线和16号线将复制地铁4号线PPP模式，民资投入将从四号线的46亿元上升至150亿元，两条线路共300亿元。由此可预见，地铁PPP项目有望逐步复制，由点到面，持续推进。污水处理：PPP运用空间极为广阔随着可催生万亿市场的“水十条”于2015年4月正式出台，提高水污染防治标准将成为重点，污水处理项目的相关投资额将大幅增长，相应水处理PPP市场空间已被打开。五、设计咨询类公司及设备供应与工程施工公司将在PPP盛宴中获益PPP领域2015上半年的整体趋势是国家各类政策的密集出台，各级政府及企业进行团队组建、项目储备，因此造成了在谈项目多、落地项目少，总体进度慢于市场预期。可以期待企业层面下半年PPP项目招投标、签约落地呈现加速趋势。前期工作是决定PPP项目运行成败的关键核心之一，也是整个项目中技术性最强，最耗时耗力的环节。工程设计处于工程建设产业链的前端，是连接投资至工程成品实现的重要环节，对工程经济效益有着直接影响。设计咨询公司在承揽项目的设计业务同时，可对项目的投融资、建设及运营环节一并给出咨询方案，引入后端各环节的合作方，从而主导PPP项目筹划和实施，因此其或将成为PPP模式中先行发力并获益的公司。同时受益于项目启动，在设备供应及工程施工领域具有显著竞争优势的企业也能够与设计咨询类公司一道率先参与到这场改革盛宴之中。六、PPP风口下的典型案例与崛起公司1、我国城市轨道交通领域首个PPP项目：北京地铁四号线日均客流突破百万的黄金线路北京地铁4号线是北京市轨道交通路网中的主干线之一，南起丰台区南四环公益西桥，途经西城区，北至海淀区安河桥北，线路全长28.2公里，车站总数24座。4号线工程概算总投资153亿元，于2004年8月正式开工，2009年9月28日通车试运营，目前日均客流量已超过100万人次。以特许经营为核心的公私合作范本4号线工程投资建设分为A、B两个相对独立的部分：A部分为洞体、车站等土建工程，投资额约为107亿元，约占项目总投资的70%，由北京市政府国有独资企业京投公司成立的全资子公司四号线公司负责；B部分为车辆、信号等设备部分，投资额约为46亿元，约占项目总投资的30%，由PPP项目公司北京京港地铁有限公司（简称“京港地铁”）负责。京港地铁是由京投公司、香港地铁公司和首创集团按2:49:49的出资比例组建。4号线项目竣工验收后，京港地铁通过租赁取得四号线公司的A部分资产的使用权。京港地铁负责4号线的运营管理、全部设施（包括A和B两部分）的维护和除洞体外的资产更新，以及站内的商业经营，通过地铁票款收入及站内商业经营收入回收投资并获得合理投资收益。30年特许经营期结束后，京港地铁将B部分项目设施完好、无偿地移交给市政府指定部门，将A部分项目设施归还给四号线公司。政策保障与利益风险分担“双保险”共筑项目成功的坚实基础建立有力的政策保障体系北京地铁4号线PPP项目能够成功实施，很大程度上得益于政府方的积极协调，为项目推进提供了全方位保障。在整个项目实施过程中，政府由以往的领导者转变成了全程参与者和全力保障者，政府成立了由市政府副秘书长牵头的招商领导小组；发改委主导完成了四号线PPP项目实施方案；交通委主导谈判；京投公司在这一过程中负责具体操作和研究。构建合理的收益分配及风险分担机制北京地铁4号线PPP项目中政府方和社会投资人的顺畅合作，得益于项目具有合理的收益分配机制以及有效的风险分担机制。该项目通过票价机制和客流机制的巧妙设计，在社会投资人的经济利益和政府方的公共利益之间找到了有效平衡点，在为社会投资人带来合理预期收益的同时，提高了北京市轨道交通领域的管理和服务效率。票价机制假使4号线运营票价实行政府定价管理，实际平均人次票价无法完全反映地铁线路本身的运行成本和合理收益等财务特征。因此，项目采用“测算票价”作为确定投资方运营收入的依据，同时建立了测算票价的调整机制。以测算票价为基础，特许经营协议中约定了相应的票价差额补偿和收益分享机制，构建了票价风险的分担机制。如果实际票价收入水平低于测算票价收入水平，市政府需就其差额给予特许经营公司补偿。如果实际票价收入水平高于测算票价收入水平，特许经营公司应将其差额的70%返还给市政府。客流机制票款是4号线实现盈利的主要收入来源，由于采用政府定价，客流量成为影响项目收益的主要因素。客流量既受特许公司服务质量的影响，也受市政府城市规划等因素的影响，因此，需要建立一种风险共担、收益共享的客流机制。4号线项目的客流机制为：当客流量连续三年低于预测客流的80%，特许经营公司可申请补偿，或者放弃项目；当客流量超过预测客流时，政府分享超出预测客流量10%以内票款收入的50%、超出客流量10%以上的票款收入的60%。2、龙元建设：“中国版麦格理”的兴起之路以土建施工为营收绝对重心的长三角最大民营施工企业龙元建设于去年就开始布局公司向PPP模式转型，欲打造PPP项目综合管理平台。其在以下四个方面的动作显露出成为“中国版麦格理”的勃勃野心。（麦格理集团是世界最大的专项投资、财务顾问和金融服务的供应商之一，包含基础设施及有形资产投资基金、投资管理和专业投资解决方案三大部门）组建国内权威PPP团队公司PPP团队成员原任职于浦东建设等公司从事BOT等投资项目，对PPP模式认知远超行业平均水平，对资本市场亦有深刻认识。现阶段公司已将转型PPP模式理念由上至下全面培训推广，未来计划打造国内PPP项目管理平台，以此保障业务的承接，同时民营企业的服务意识更胜央企，这同样有利于项目承接和投资合作。储备充裕的资金提升项目承接能力龙元建设于2014年底进行定向增发，金额达到16亿元，多数募集资金将用作PPP项目资本金，有望作为劣后级募集基建投资基金，配套银行借款，借助杠杆撬动充足现金，公司项目投资与业务承接能力将如虎添翼。随着增发资金到位和公司PPP品牌实力逐渐凸显，未来公司有望发展PPP模式自融资至运营管理全流程业务体系。有的放矢多领域布局PPP项目开拓早期，龙元建设将以主要从事的房建业务为基础，向园林/交通/市政等领域延伸，并有望通过合作与收购获取城轨等领域建设资质和技术实力。除专业性较强、竞争激烈的环保业务外，公司将逐步实现PPP项目的全面布局。设立子公司拟募集100亿元基金从事PPP业务龙元建设于2014年12月完成公司全资子公司龙元明城的设立登记，注册资本3亿元，首期出资5000万元，主要经营范围为公共设施、公路、桥梁、轨道交通、水利港口设施投资，环境治理投资，卫生设施投资，文化、体育、娱乐设施等实业投资，投资管理、咨询。龙元明城拟与各种类型社会资本合作，共同出资设立基础设施项目产业投资基金，筹备募集100亿元投资PPP项目。公司从施工型企业进化为PPP项目综合管理平台企业的好处显而易见，收益渠道得以大大拓宽：项目运营收益，约7-9%，通过与财政收入总量大的地方政府合作，可以获得诚信度高且有稳定现金流和较强担保措施。收益稳定、低风险的特征使得公司可以把项目运营收益打包为标准化产品，还可以仿效麦格理的基础设施投资基金发行上市。项目管理收益，合同造价与公司经过良好规划而降低的实际造价之间的差额。施工利润与资金沉淀的收益。龙元建设近两月分别成为了晋江市国际会展中心PPP项目第一中标候选人，以及莒县人民政府基础设施建设PPP项目中标候选人，并与象山县人民政府签署了目标规模为50亿元的象山PPP投资基金。不难看出，公司在PPP领域春耕秋收的行情或将很快到来。
如何看待PPP模式在国内的应用前景
PPP模式将成为地方政府投融资模式的新常态
PPP模式是重要的投融资体制改革方式，在释放改革红利和稳增长方面扮演重要角色。
2014年以来，我国经济运行呈下行态势，主要经济指标出现整体下滑。从需求侧看，除了消费基本稳定外，投资、出口增速降幅较大；供给侧方面，工业增加值增速等数据持续低位运行，发电量、货运量等指数也持续负增长。受风险控制和市场预期影响，银行惜贷和部分企业贷款需求收缩并存，实体经济和货币信贷都呈现下降趋势。在人口红利消失、劳动力成本上升、投资边际收益下降的环境下，通过改革来放松供给约束、以制度供给来激活供给潜力并提供放大“乘数”，是目前最值得争取的未来增长前景。中商产业研究院认为，PPP模式作为重要的投融资体制改革方式，将在地方债务优化、激活社会资本、促进基建投资等方面扮演重要角色。
PPP模式是一系列关键领域放开社会资本准入政策的延续，制度设计将取得实质性进展。2005年、2010年国务院相继发布新旧“三十六条”，放开民资准入门槛，鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施、市政公用事业和政策性住房建设等领域。2014年党的十八大召开后，国家发改委开始着手推进基础设施特许经营的立法工作。相关政策的出台与政府的新举措不断为民间资本参与基础设施、社会公用事业等领域的建设拓宽了范围和渠道。
在新型城镇化背景下，基础设施依然存在较为迫切的、进一步换代升级的需求。在稳增长的压力之下，地方政府基建投资与融资受限的矛盾愈发突出，而PPP模式的推出有助于缓和这一矛盾。2014年11月16日，国务院发布《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（“国发60号文”），明确提出在公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域进一步创新投融资机制，充分发挥社会资本特别是民间资本的积极作用。而随着“国发60号文”在投融资机制创新的明确提出，社会资本势必将以更灵活的方式进入该领域，从根本改观众多领域受制于政府财政支出压力加大的困局。
PPP模式是新一轮财税体制改革的突破口，是多方共赢的制度设计，并为资产证券化提供土壤。
新的预算法通过后，财政部发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》（43号文）、《关于深化预算管理制度改革的规定》、《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》等一系列文件，为地方政府债务融资、地方债管理和运营提供了新的思路和框架。43
号文鼓励社会资本参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业的投资和运营，PPP模式的推广成为财税体制改革重要的突破口。PPP
模式的实质是政府购买服务，要求从以往单一年度的预算收支管理，逐步转向强化中长期财政规划，这与深化财税体制改革的方向和目标高度一致。
PPP模式是多方共赢的制度设计，破解资金、项目、政府之间的信息与管理隔阂。PPP模式的推出将使得私人部门有机会进入到垄断部门，并推动相关领域的市场化改革。对于私人部门来讲，PPP模式的推广更利于获取低成本资金。由于资质等方面的原因，私人部门融资成本较高，而
PPP
模式通过和公共部门的合作组建PPP项目公司，由于公共部门的信誉和资质，可以获得银行部门基准利率或更低的贷款。此外，对于银行来讲，也可通过PPP项目获得资质优良的信贷资产。
PPP模式的推广将为资产证券化的发展提供良好的培育土壤。城市公用事业、基础设施建设等PPP
项目通常投资大、回报期限长，其回报周期难以满足社会资本的风险偏好。然而政府部门赋予的特许经营权使得PPP项目具备稳定的现金流和较低的经营风险，因此PPP项目本身是天然的资产证券化标的，通过资产证券化的设计可以满足社会资本对参与PPP项目的流动性需求。对于基于PPP
项目衍生的项目收益债等其他融资工具，资产证券化也可以提供有效的风险隔离机制以保障PPP 项目的稳定运营。因此，我们认为PPP模式的推广为资产证券化提供了良好的土壤，而资产证券化则是未来政府特许经营项目市场化改革的重要方向。
PPP模式实现了传统投融资体制的升级，将成为地方政府投融资模式的新常态。
过去10-15年，地方政府投融资平台大规模涌现，成为城市基础设施建设筹资的重要载体。这类国企包括城投公司、开发区和园区平台、交运类融资平台、公用事业类融资平台、土地储备中心、国有资产管理中心等。地方政府通常把土地、国有公司股权、国债收入等资产划拨注入平台公司，从银行部门取得贷款或发行城投债，通过项目融资、融资租赁、信托等方式进行融资。
受益于房地产市场的持续繁荣，以土地资产作为担保成为最常见的融资方式。尤其在09-10年大规模信贷刺激时期，金融体制仍被严格管制、利率尚未市场化，大量廉价贷款配给到各类地方国企投融资平台，驱动了一轮城市基础设施、园区、地产开发等大规模建设直至出现泡沫化。地方债务余额在08-10年翻倍超过10万亿，2014年底接近20万亿。近年来土地出让金增速下滑，但政府财政支出刚性递增，地方债务缺口日益加大，地方政府融资模式面临考验。
中商产业研究院认为，PPP模式是地方政府债务化解、投融资模式升级和平台型国企改革的重要抓手。第一，PPP模式实现了从传统融资平台间接融资到直接融资的一次升级。PPP放开了社会资本准入限制，融资方式更加多元，尤其是股权、债权等为代表的直接融资模式替代融资平台传统的项目贷款间接融资，提升资本运营和管理效率。第二，PPP项目公司实现了传统融资平台到新形式融资平台的升级。与传统的土地或政府隐性担保相比，PPP项目公司凭借企业和项目资质、信用，在资本运营管理、风险管理等方面都更加市场化，降低地方债务系统性风险，同时也可以撬动更多社会资本。在具备自然垄断属性的地方公用事业领域，切实引入社会资本，对于加强竞争、提升公共服务效率也具有积极意义。
水务等公用事业领域具备较大市场化改革空间，PPP模式推广有望重塑行业格局。
公共服务，资源环境，生态建设以及基础设施建设领域由于盈利性较低，公用事业属性较强，一直以来由政府主导投资。政府主导投资的“计划经济”模式在初期为设施的快速建设创造了条件，但同时也带来多方面问题，如投资效率较低、市场化程度较低等。在新的时代背景下，计划投资模式效率低下、国企管理体制僵化，原有模式难以为继，公共服务等领域亟需新的增量资金，亟需进行公用事业市场化改革。
水务等公用事业类运营公司也有望通过PPP打开区域或业务壁垒，积极进行异地扩张和外延式发展。PPP模式为地方公用事业平台公司做大资产规模、做强业绩提供了良好的契机。污水处理等领域运营模式最成熟，并且受益未来价格上涨，其盈利能力有保障。从目前各地发布的PPP 项目中，生态环保占多数（存量项目环保最多并符合高层投资取向），如安徽环保占全部PPP的62%，江苏47%，四川36%。污水处理、生态修复等企业有望通过PPP模式打开市场空间。
资金+技术+管理能力决定项目归属，市场化竞争下优势企业有望强者恒强。PPP模式推广，掀起新一轮的项目竞争大潮，资金、技术等综合优势突出的企业将获得更多项目青睐。去年以来，水务等公用事业领域的银行融资、股权融资、引入战投、并购重组等事件明显加快，环保与公用事业行业或将在PPP的大潮中重塑行业格局。
中商产业研究院认为地方平台型水务公司是在PPP模式推动大潮中能够中长期收益标的。地方平台型水务公司具有政府背景、融资成本低、全产业链能力三方面优势。在PPP的中长期投资逻辑中，水资源品价格提升将是推动水务行业PPP发展的源动力，水务资产具备较大价值重估潜力。
如何应对新常态下的PPP政府融资模式
根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号文)的要求，未来我国地方政府与融资平台之间将“明确政府和企业责任，谁借谁还，风险自担”，同时“剥离政府融资平台政府融资职能，融资平台不得新增政府性债务”。作为我国政府性债务体制改革的重要一环，融资平台公司将逐渐成为地方政府融资的配角。在新经济常态下，“政府债券+PPP”的地方政府举债机制正在建立，并成为政府新型融资模式最为典型的代表。
PPP是政府和社会资本为开展公共设施建设和提供公共服务而建立的一系列合作关系。PPP项目多具有公共品或半公共品属性，投资金额较大、回收期限较长。在地方财政资金受限、管理运营能力不足等背景下，引入社会资本参与建设与运营的PPP项目，能够增加项目出资和融资来源，发挥社会资本项目建设与运营的优势，提高项目建设质量和运营效率。备受推崇的PPP模式市场前景如何？作为重要的融资媒介，商业银行能否找到“惬意”的参与方式？本文尝试对这些问题进行探讨，并提出建设性意见。
PPP 内涵及模式
随着规范PPP发展的政策文件陆续出台，中国PPP的内涵逐步清晰并明确下来。2014年，财政部基于缓解财政收支压力和降低政府债务风险的角度、发改委基于促进地方投资和经济增长的角度，分别提出了PPP的发展模式。2015年，国务院42号文对PPP发展模式达成了初步共识：一是解决了公私合作的法律关系问题，PPP是政府向社会资本购买长期公共服务，是平等的合同关系；二是明确了参与主体职责，在通过PPP提供公共产品的过程中，公共部门与社会资本要实现利益共享和风险共担；同时，PPP不是政府推卸责任的手段，政府仍有责任采取竞争性方式择优选择社会资本以保证供给质量；三是拓宽了社会资本的外延，将部分符合条件的地方政府融资平台也纳入了社会资本范畴，消除了前期部委之间的政策冲突。
当前，PPP主要应用在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，以购买服务、特许经营和股权合作三种方式展开（见表1）。
PPP 与政府融资平台参与公共投资的差异
对于公共设施建设和公共服务提供，PPP项目和地方政府融资平台项目重合度较高，多具有公共品或半公共品属性，甚至部分PPP项目直接由平台项目转化而成，但两者存在着本质性差异：
参与主体不同。PPP模式下，社会资本是公共投资的主体，独自或与政府共同设立SPV，在合同期限内承担项目建设和运营职责，并与政府实现风险共担和利益共享。而平台模式下，平台公司是公共投资的主体，由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，统筹项目建设和运营。
债务主体不同。PPP模式下，社会资本或SPV通过市场化方式举债并承担偿债责任，主要偿债来源是项目本身运营所带来的收入；政府对投资者或SPV仅按约定依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，并不承担偿债责任，即不纳入地方政府性债务范畴。而平台模式下，偿债来源除项目运营收入外，更多的来自政府支出，且政府对债务承担显性的或隐性的负债担保。
当前，全国地方性政府债务风险逐渐积累，为防范地方债务风险，在一系列清理与规范性文件的推动下，融资平台公司的地方政府融资功能将逐渐被地方债与PPP所取代。
PPP 当前发展存在的问题
尽管各级政府在规范、推广PPP方面不遗余力，市场上却出现签约率偏低、叫好不叫座的质疑。财政部PPP信息平台中，截至2016年2月底，已处于执行阶段的项目仅有351个，占到项目库总量的5%；根据发改委统计，截至2015年底，首批329个项目签约金额仅接近1/3。当前PPP发展存在的问题仍不容忽视。
项目吸引力与可获得性不足。投资体量大、回收周期长、效益不明显是社会资本和金融机构对PPP项目的主要担忧。以发改委第二批PPP项目为例，单个项目平均投资额15.2亿元；其中，交通运输类PPP 项目平均投资额达到57.8亿元，学校、医院等公共服务类、生态环境类PPP 项目平均投资额在5 亿元左右，少量项目投资额也在3000~4000万元以上。模式角度，多以TOT、ROT等特许经营为主，投资周期一般在20~30年。效益角度，从收集到的正在推进或近期签约的PPP项目案例来看，内部收益率IRR多处于7%~8%左右；而当前，水利环境、公用事业等行业上市公司的平均利润率达到15%~20%左右，PPP项目周期内的预期平均收益率处于行业中下游水平。
政府“重融资、轻管理”倾向存在。地方政府债务攀升和经济增长放缓的矛盾是当前政府推广PPP的主要动因，尤其是PPP的融资功能成为地方政府稳增长的救命稻草，这使其存在“重融资、轻管理”的推广倾向。“重融资、轻管理”会对PPP推广产生如下不利影响：一是项目生命周期内论证不足，存在地方政府履约风险。二是延续传统行政管理脉络，缺乏项目风险共担理念。三是管理体制机制不健全，PPP运行的交易成本较高。
金融机构参与仍相对谨慎。在间接融资为主导的中国，金融机构尤其是银行是否积极参与PPP，将决定PPP的成败。而当前，在PPP法律和政府履约能力尚不健全的情况下，银行等金融机构介入则相对谨慎。其主要受制于以下四方面：一是期限长，PPP项目投资回收期长，资金需求规模大，对银行资金占用时间也长；如基础设施类PPP项目投资回收期一般为10年以上，长者30年。二是评估难，通常SPV是PPP项目融资的主体，而SPV项目公司可抵押资产少、现金流取决于未来项目收益，这与银行现行基于历史经营的信贷评估体系相背离；同时，项目参与者间的信息不透明和信息不对称也增加了评估的难度。三是风险高，在项目建设经营周期较长的情况下，来自项目投资者信用、项目市场环境等方面的风险因素增加，准确预测市场前景的难度增加。且同时，PPP项目受政策影响较大，在PPP法律环境不完善的背景下，政府换届可能会影响社会资本跟原来政府签订的一系列协议的执行。四是退出难，目前资本退出PPP项目的渠道仍较为有限。
商业银行参与PPP的对策建议
PPP业务策略选择建议
随着P P P 相关制度的完善、项目科学性和可操作性的增强，以及平台融资功能的剥离和地方政府稳增长诉求的推动，PPP进入重要发展机遇期，PPP模式将成为公共投资的主要补充方式之一。但考虑到PPP模式走向成熟仍需时日，建议商业银行选择发达区域、重点客户、优质项目积极介入。一是有利于增加综合收益。参与PPP项目除可获取利息收入外，还可以获取资产托管、财务顾问与咨询服务、现金管理等中间业务收入和资金沉淀，提高PPP项目的综合收益水平。二是有利于提升资产质量。现有PPP项目库总，80%左右的资金投向基础设施建设。作为平台融资功能的替代，PPP模式虽弱化或取消了政府信用担保，但项目承担了部分公共产品或服务供给职能，且收益具有稳定性，资产质量相对竞争性行业和民营企业仍相对较好。三是有利于优化资产结构。在制造业、房地产投资增速持续下滑背景下，参与优质PPP项目有利于商业银行调整信贷结构，降低对公信贷风险。此外，参与PPP项目有利于深化与政府及国有企业的合作关系，共同参与项目全流程运作。
总体参与策略及思路建议如下：
一是抢占先机，拓展优质客户。密切关注政策进展，加强与中央级地方政府的沟通协调，充分挖掘PPP市场机遇。加强项目储备，加大营销拓展力度，深挖客户需求，重点营销社会资本具有相关领域经验、项目经营性现金流稳定、回报机制和价格调整机制完备的优质客户和项目。
二是加强创新，降低资本占用。积极研究支持投贷联动模式，选择优质项目通过发放贷款和设立（参与）投资基金相结合，减少大额、长周期贷款带来的风险，并获取高于贷款基准利率的股息收益。完善PPP产品体系，制定配套综合营销指引，探索符合PPP业务特点的抵质押担保、项目管理、业务经营等模式。
三是强化能力，防范业务风险。强化能力建设，提升商业银行参与PPP项目评价、评估等环节的专业化能力。加强准入管理，甄选客户和项目，确保PPP项目参与各方符合国家PPP相关制度规定，符合商业银行所属行业授信政策。强化贷后管理，加强资金封闭管理，定期对项目财务状况、抵质押品情况、持续条件落实情况、政府资金管理和支付行为情况等进行跟踪检查。
PPP业务产品配置建议
根据PPP项目的不同环节，商业银行可为政府部门、社会资本和SPV项目公司提供不同金融服务。
PPP 业务风险防控建议
项目选择建议
PPP项目资金需求大、项目周期长、不确定性大。在满足商业银行行业授信政策的前提下，应优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的城市基础设施和公共服务项目。主要项目选择建议如下：
（1）项目符合财政部关于PPP的相关制度规定，符合行业、地区发展规划、环保等政策，取得相关批准（审批、核准、备案）文件。
（2）项目纳入财政部PPP综合信息平台项目库。优先选择中央或省级示范项目，择优选择通过物有所值评价、财政承受能力论证的执行项目。
（3）项目需有明确还款来源、经营现金流稳定，项目合同中须有明确的回报机制和收费定价调整机制。使用者付费和政府付费获得的收入需全额覆盖贷款本息；且政府付费部门应纳入同级政府预算，并按照预算管理的相关规定执行。
（4）项目资本金比率一般不低于项目总投资的30%。通过产业基金、股权性投资产品等方式进入的项目，对同一项目提供的股权类和债权类资金总额不得超过项目总投资额的80%。
（5）不得介入配套设施不完善及未通过价格听证机制的项目。
客户选择建议
PPP 贷款业务的借款人是满足财政部关于PPP相关制度规定的境内企业法人，包括社会资本或项目公司（SPV）。由于项目公司存续期短、难以满足商业银行贷款客户条件，PPP项目决策时需同时考虑社会资本资质。主要客户选择建议如下：
（1）社会资本至少具有3 年以上公共服务和基础设施项目投资和运营经验，具备行业技术优势，经营稳健。
（2）社会资本和项目公司股权关系清晰，均具有健全的组织架构和财务制度规范。
区域选择建议
区域经济水平和政府信用状况是参与PPP项目的主要决策依据之一。主要区域选择建议如下：
（1）项目位于直辖市、省会城市、计划单列市。
（2） 项目位于地级市，需同时满足以下条件：对还款来源是政府支付为主的，综合考虑地方财政收入、GDP、地方政府负债等因素，地区生产总值在2000亿元以上，且地方财政一般预算内收入需在180亿元以上。
对还款来源是使用者付费为主的，除一般预算内收入、地区生产总值要求外，地方社会商品零售总额需在1000亿元以上。
其他风控建议
PPP 项目从立项、建设、运营、移交是个系统工程，不同环节风险因素存在差异且相互影响。商业银行需综合考虑项目全周期风险点，加强动态管理。
（1）注重贷（投）前管理。除对社会资本资金实力、申报材料的真实性、合法合规性进行调查外，还需重点关注：权利义务，如社会资本承担的责任、政府支付方式、风险分担方式等是否合理；交易条件，如项目回报机制、收费定价调整机制等；调整安排，如合同变更、展期、提前终止，项目新增、改扩建需求等；履约保障等。
（2）寻求充分的风险缓释。PPP模式下，贷款仅依靠自身资产为抵押，银行对项目发起人其他资产基本没有追索权。这要求商业银行在开展PPP业务时，需着重注意落实项目抵押物（如土地和在建工程抵押、收费权和应收账款质押等），并寻求其他风险缓释手段，如参与项目建设运营的社会资本提供完工担保、出具财务支持承诺、落实担保公司担保等。
（3）加强贷（投）后管理。一是实行贷款封闭管理，营销项目公司开立资金监管专户，将项目资本金、其他自筹资金、项目收入、政府支付（政府付费和财政补贴等）等资金归集专户封闭管理。二是建立台账，跟踪检查项目授信使用、还本付息等情况，对敏感信息进行及时预警和报告。如若出现可能会影响正常足额还款的情况，要及时采取提前收贷、追加担保等措施防范和化解贷款风险。
ppp模式对政府和社会出资人的持股比例有没有规定
有法律规定
《招标投标法》三十一条规定：联合体各方应当签订共同投标协议，明确约定各方拟承但的工作和责任，并将共同投标协议联同投标文件一并提交给招标人，联合体中标的，联合体各方应当共同与招标人签订合同，就中标项目向招标人承担连带责任。
该款很明确的告知我们联合体向招标人承担连带责任是法律规定的。联合体协议是联合体各方之间用来划分工作范围及权利义务的协议，是通过约定来实现的。而就中标项目向招标人承担连带责任是法定的，不能通过约定来规避责任。
扩展资料：
ppp模式的必要条件
政府支持
政府部门的有力支持。在PPP模式中公共民营合作双方的角色和责任会随项目的不同而有所差异，但政府的总体角色和责任--为大众提供最优质的公共设施和服务--却是始终不变的。PPP模式是提供公共设施或服务的一种比较有效的方式，但并不是对政府有效治理和决策的替代。
在任何情况下，政府均应从保护和促进公共利益的立场出发，负责项目的总体策划，组织招标，理顺各参与机构之间的权限和关系，降低项目总体风险等。
2015年10月20日，国家发展改革委和全国工商联在北京举行政府和社会资本合作(PPP)项目推介电视电话会议,江苏、安徽、福建、江西、山东、湖北、贵州等七个省份在会上推出总投资约9400亿元的287个项目,涉及市政、公路、轨道交通、机场、水利、能源等多个领域。
国家发展改革委副主任张勇在会上说,推广实施PPP模式对于深化投融资体制改革、激发民间投资活力、提高公共产品和服务供给效率、扩大有效投资等具有重要意义。当前,从中央到地方,从政府到企业,推广实施PPP模式的热情很高,取得了积极进展。
但与此同时,民间资本的参与度仍然不足。专家分析,民间资本仍然存在信心不足、意愿不强等问题,同时由于对政策不了解,还存在分散和投资无序等问题。将具有较好盈利预期的项目对民间资本开放,有助于调动民间资本积极性。
健全法律
健全的法律法规制度。PPP项目的运作需要在法律层面上，对政府部门与企业部门在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定，保护双方利益。在PPP模式下，
项目设计、融资、运营、管理和维护等各个阶段都可以采纳公共民营合作，通过完善的法律法规对参与双方进行有效约束，是最大限度发挥优势和弥补不足的有力保证。
2015年6月1日，我国《基础设施和公用事业特许经营管理办法》正式施行。该办法明确了在能源、交通、水利、环保、市政等基础设施和公用事业领域开展特许经营，境内外法人或其他组织均可通过公开竞争，在一定期限和范围内参与投资、建设和运营基础设施和公用事业并获得收益。
《基础设施和公用事业特许经营管理办法》确立了社会资本可参与特许经营权的制度性创新，业界均默认其为“PPP基本法”。
专业人才
专业化机构和人才的支持。PPP模式的运作广泛采用项目特许经营权的方式，进行结构融资，这需要比较复杂的法律、金融和财务等方面的知识。
一方面要求政策制定参与方制定规范化、标准化的PPP交易流程，对项目的运作提供技术指导和相关政策支持；
另一方面需要专业化的中介机构提供具体专业化的服务。
发布于 2022-07-03 01:09:48 回复